Ознакомиться с докладами и документами Всероссийской конференции контрольно-счетных органов «Реализация положений 44-фз, регламентирующих проведение аудита в сфере закупок, анализ, практика применения»

«О проблемах правоприменения законодательства о контрактной системе в части аудита закупок (на примере Рязанской области)». Председатель Контрольно-счетной палаты Рязанской области В.В.Ионов (доклад)

"О проблемах правоприменения законодательства о контрактной системе в части аудита закупок (на примере Рязанской области)"

Ионов Валерий Витальевич, Председатель Контрольно-счетной палаты Рязанской области 

Норма Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд", возлагающая на контрольно-счетные органы полномочия по осуществлению аудита в сфере закупок, вступила в силу еще с 1 января 2014 года.

Однако за почти полтора года, прошедшие с этой даты, большинство проблем, с которыми контрольно-счетные органы столкнулись на практике при проведении аудита закупок, так и не удалось разрешить до конца.

Прежде всего, это связано с тем, что сроки вступления в силу положений закона о контрактной системе, регламентирующих вопросы планирования, обоснования, а также нормирования закупок, были перенесены на более поздний период (на 1 января 2016 года).

При этом давайте исходить из того, что план закупок и план-график формируются заказчиком тогда, когда происходит работа по составлению, рассмотрению и принятию бюджета, поэтому планирование в полном объеме будет начато заказчиками только в отношении закупок, предполагаемых к осуществлению с 2017 года.

Следует отметить, что одной из основных причин введения контрактной системы было обеспечение законодательного регулирования всего цикла закупок, начиная от этапа планирования и заканчивая исполнением контракта.

К сожалению, приходится констатировать, что система планирования, обоснования и нормирования закупок до сих пор не заработала.

Указанные обстоятельства ставят под сомнение проведение контрольно-счетными органами полноценного, всестороннего аудита закупок.

Так, например, чтобы проверить, проанализировать и оценить расходы на закупки с точки зрения их обоснованности и своевременности, орган аудита должен иметь в своем распоряжении, в том числе, следующие источники информации:

- документ, регламентирующий процедуры планирования, обоснования и осуществления закупки;

- утвержденные план закупок и план-график закупок;

- утвержденные требования к отдельным видам товаров, работ, услуг (в том числе предельные цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальными органами (включая территориальные органы и подведомственные казенные учреждения).

Хочется обратить ваше внимание на то, что положения закона о контрактной системе об обоснованности закупок очень важны, поскольку по результатам аудита закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной. Однако в условиях, когда нормы закона о контрактной системе, регламентирующие процесс обоснования закупки, а также нормирования, являющегося одним из компонентов обоснования, не работают, функция органа аудита по признанию закупки необоснованной не может быть реализована.

Следует затронуть еще вот какой аспект, связанный с нормированием. Законодатель исходил из того, что требования к приобретаемым товарам и услугам (качеству и количеству, потребительским свойствам), устанавливаемые соответствующими органами, должны предотвратить закупку товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Однако понятия "избыточные потребительские свойства" и "предметы роскоши" законодательно не определены, поэтому также являются оценочными категориями.

При проведении аудита закупок нам с вами придется очень аккуратно квалифицировать закупаемые товары и услуги как имеющие избыточные потребительские свойства либо относящиеся к предметам роскоши, поскольку наша оценка будет носить субъективный характер.

Еще одним аспектом, влияющим на качество аудита закупок, является прозрачность закупок, достижение которой являлось одной из основных задач внедрения контрактной системы.

Однако до сих пор не введена в эксплуатацию единая информационная система, которая, по сути, должна выступать "гарантом" декларируемой прозрачности закупок. Федеральное казначейство обязано обеспечить ее введение не позднее 1 января 2016 года.

А в отношении нашей с вами деятельности единая информационная система является одним из основных источников информации для аудита закупок.

Коллеги из Счетной палаты Российской Федерации в своем отчете об итогах мониторинга эффективности использования бюджетных средств, направляемых на закупку товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд в условиях формирования контрактной системы, отразили те проблемные моменты, с которыми мы все столкнулись при проведении аудита закупок.

Это, прежде всего, то, что на официальном сайте zakupki.gov.ru, который действует до ввода в эксплуатацию единой информационной системы, отсутствует полноценная интеграция всех функциональных процессов, начиная от планирования закупки и заканчивая заключением и исполнением контракта, то есть на сайте практически невозможно проследить конкретную закупку от ее включения в план-график до исполнения контракта.

Несмотря на то, что официальный сайт zakupki.gov.ru на данный момент должен являться полноценной заменой единой информационной системы, на нем до сих пор не размещена библиотека типовых контрактов, типовых условий контрактов, которая способствовала бы повышению качества работы по разработке проектов контрактов, снижению временных затрат, установлению единообразных условий. Особенно это актуально на муниципальном уровне, где, как показывает наша практика проведения аудита закупок, зачастую нет квалифицированных специалистов, способных обеспечить качественную закупочную деятельность.

Стоит также отметить то, что мы сталкиваемся с постоянными перебоями в работе сайта, в связи с чем зачастую доступ к информационным источникам о закупках весьма затруднен.

Позволю себе еще раз напомнить, что в отношении ряда документов срок, начиная с которого они обязательно должны быть размещены в единой информационной системе, перенесен на 1 января 2017 года. Это касается уже упомянутых планов закупок, планов-графиков, а также информации о реализации планов закупок и планов-графиков. В 2014-2016 годах заказчики размещают планы-графики по правилам, действовавшим до вступления в силу закона о контрактной системе на официальном сайте zakupki.gov.ru.

В конце 2014 года Контрольно-счетной палатой Рязанской области было проведено полномасштабное экспертно-аналитическое мероприятие по аудиту закупок лабораторного оборудования для нужд ГБУ "Бюро судебно-медицинской экспертизы", объектом которого выступало министерство здравоохранения Рязанской области. В рамках данного мероприятия была проанализирована информация о произведенных расходах министерства на закупку медицинского оборудования в целом.

Следует отметить, что по результатам анализа плана-графика размещения заказов на 2014 год, а также изменений к нему мы констатировали, что план-график не утверждался, на момент подачи заявки в уполномоченный орган для проведения процедуры определения поставщика предмет закупки, а также начальная (максимальная) цена контракта, определенные закупочной документацией, не соответствовали плану-графику, даже с учетом внесенных изменений предмет контракта, определенный в плане-графике, не соответствовал уже исполненному контракту, кроме того, отсутствовали обоснования внесенных изменений.

Обобщая полученную в ходе указанного экспертно-аналитического мероприятия, а также при проведении контрольных мероприятий информацию, приходится констатировать, что чаще всего планы-графики ведутся формально, даже несмотря на то, что в настоящее время заказчики размещают планы-графики в упрощенном порядке.

Нельзя не отметить такой часто встречающийся факт, как внесение заказчиками многочисленных изменений в план-график, причем указанные изменения касаются как стоимости планируемых к приобретению товаров (работ, услуг), так и сроков их приобретения, способа определения поставщика, срока исполнения контракта. Не редки также случаи внесения изменений в предмет контракта. Зачастую план-график в последней редакции кардинальным образом отличается от первоначального варианта.

Еще одной новацией было установление законом о контрактной системе принципа профессионализма заказчика.

На реализацию данного принципа направлены нормы закона о контрактной системе, предусматривающие создание, в зависимости от объема закупок, контрактных служб или назначение должностного лица – контрактного управляющего, при этом устанавливаются требования к образованию работников контрактной службы (контрактному управляющему)наличие высшего профессионального образования или дополнительного профессионального образования в сфере закупок.

Кроме того, принцип профессионализма реализуется при соблюдении заказчиком нормы о включении в состав комиссии по осуществлению закупок преимущественно лиц, прошедших профессиональную переподготовку или повышение квалификации в сфере закупок, а также лиц, обладающих специальными знаниями, относящимися к объекту закупки.

Однако система государственных и, особенно, муниципальных закупок в настоящее время не имеет такого количества квалифицированных, опытных специалистов. Отсутствуют навыки по сопровождению контрактов. Высшая школа не выпускает специалистов по специальности "государственные (муниципальные) закупки". Да, есть много организаций по переподготовке и повышению квалификации в сфере закупок, но они не дают и не могут дать фундаментальные знания в области экономики, финансово-бюджетной сфере, юриспруденции применительно к сфере государственных (муниципальных) закупок.

Указанные обстоятельства, как показывает практика, приводят к многочисленным недостаткам при формировании контрактной службы и в процессе ее работы, нарушениям законодательства при формировании закупочной документации, при заключении и исполнении контрактов, внесении в них изменений. Особенно это характерно для муниципальных заказчиков.

Вместе с тем, в условиях отсутствия квалифицированных специалистов одним из основных нововведений закона о контрактной системе является положение, согласно которому должностные лица заказчиков, осуществляющие государственные (муниципальные) закупки, несут персональную ответственность (дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную) за соблюдение требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе.

Законодатель, идя по пути ужесточения ответственности должностных лиц заказчика, стремился к повышению степени мотивации заказчика на достижение наилучших результатов и эффективности использования бюджетных средств.

Однако законодатель, провозглашая принцип ответственности заказчика за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, вместе с тем, не установил конкретные нормы, предусматривающие ответственность заказчика за недостижение результата закупки (опосредованно в данном контексте можно говорить об ответственности за нецелевое использование бюджетных средств).

Кроме этого, отсутствуют четкие, однозначно определенные понятия эффективности и результативности закупок, а также показатели, по которым можно судить об эффективности и результативности расходов на закупку. Это впоследствии при оценке деятельности заказчиков может привести к спорной ситуации.

В связи с этим хочется обратить внимание на то, что при проведении аудита закупок Контрольно-счетная палата Рязанской области, анализируя и оценивая законность, целесообразность, обоснованность, своевременность, а также уже упомянутые эффективность и результативность расходов на закупки, ориентировалась на Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок, разработанные в Счетной палате Российской Федерации.

В ходе экспертно-аналитического мероприятия Контрольно-счетная палата Рязанской области при анализе эффективности расходов на закупку медицинского оборудования применяла определенные Методическими рекомендациями показатели, в том числе связанные с соблюдением заказчиком принципа обеспечения конкуренции.

При этом было установлено, что в среднем на участие в аукционе подавали заявки 2 участника, средняя величина экономии составила 1,7 %.

Контрольно-счетной палатой Рязанской области было отмечено, что получение минимальной экономии по итогам аукционов говорит о правильном установлении размера начальной (максимальной) цены контракта, максимально приближенного к среднерыночным ценам.

Однако участие более широкого круга лиц могло бы позволить создать конкурентную среду и сформировать цену значительно ниже начальной (максимальной) цены, тем самым обеспечить более эффективное расходование бюджетных средств.

В целом по Рязанской области (согласно представленным уполномоченным органом по регулированию контрактной системы в сфере закупок в Рязанской области данным) экономия бюджетных средств за 9 месяцев 2014 года составила 5%.

Это значение соответствует среднему показателю по России, указанному в отчете Счетной палаты Российской Федерации.

Хотелось бы отметить положительный момент, связанный с утверждением Методических рекомендаций, разработанных Счетной палатой Российской Федерации.

Благодаря им у контрольно-счетных органов выработались более или менее единообразные походы к проведению аудита в сфере закупок, сформировалась определенная система показателей, с помощью которых анализируется и оценивается информация о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки, стал накапливаться опыт по формированию обобщенной информации о результатах аудита в сфере закупок.

   С учетом практики проведения аудита в сфере закупок, его результатов, а также положений Методических рекомендаций в Контрольно-счетной палате Рязанской области в апреле 2015 года была утверждена новая редакция Стандарта финансового контроля "Проведение аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд",

В заключение ещё раз остановлюсь на том, что, к сожалению, охватить аудитом весь цикл закупок, начиная от этапа планирования и заканчивая исполнением контракта, так, чтобы, как говорится, "пазл" сложился, в силу объективных причин мы с вами, уважаемые коллеги, пока не можем. Будем надеяться, что совместные усилия органов, уполномоченных на регулирование контрактной системы и на контроль в сфере закупок, а также Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов позволят ускорить внедрение контрактной системы в полном объеме. А пока мы с вами продолжим работу по проведению аудита закупок в русле, заданном Методическими рекомендациями Счетной палаты Российской Федерации, будем накапливать опыт и формировать предложения, направленные на совершенствование как нашей с вами деятельности в сфере аудита закупок, так и контрактной системы в целом.