Ознакомиться с докладами и документами Всероссийской конференции контрольно-счетных органов «Реализация положений 44-фз, регламентирующих проведение аудита в сфере закупок, анализ, практика применения»

«Итоги аудита в сфере закупок, проведенных Счетной палатой РФ в 2014 году». Заместитель начальника инспекции комплексного анализа, эффективности, функционирования федеральной контрактной системы Счетной палаты РФ Э.В. Мухтаров (доклад)

«Итоги аудита в сфере закупок, проведенных Счетной палатой РФ в 2014 году»

Мухтаров Эдуард Валерьевич, заместитель начальника инспекции комплексного анализа, эффективности функционирования федеральной контрактной системы Счетной палаты РФ

 

Уважаемые участники конференции, коллеги!

 

Прежде всего, позвольте поприветствовать вас от имени Счетной палаты Российской Федерации и отметить актуальность повестки сегодняшней конференции.

Она затрагивает интересы каждого контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации и посвящена проблеме реализации национальной контрактной системы.

В своем выступлении я освещу основные итоги мониторинга развития контрактной системы в России, проводимого Счетной палатой в 2014 году в рамках экспертно-аналитического мероприятия.

В рамках названного мероприятия рассмотрено достаточно большое количество объектов – это объекты контрольных мероприятий, включенные в План работы Счетной палаты на 2014 год, а также основные участники контрактной системы, в частности Минэкономразвития России, Федеральное казначейство, ФАС России, Росфиннадзор, а также КСО субъектов Российской Федерации.

Далее остановлюсь на основных результатах нашего исследования.

В части правового обеспечения внедрения контрактной системы, отмечу, что в 2014 году не был принят полный комплекс подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих планирование, обоснование и нормирование закупок.

В результате этого в Федеральный закон № 44-ФЗ в конце 2014 года внесены очередные изменения, которые переносят срок вступления этих норм с 2015 на 2016 год.

И этот очередной перенос сроков не позволяет отрегулировать весь цикл закупок, а также пресекать закупки продукции с избыточными потребительскими свойствами.

А такие закупки мы выявляем, в частности автомобилей люкс-класса (от 3 до 6 млн. рублей).

В части информационного обеспечения отмечу, в 2014 году не внедрена ЕИС, как основной инструмент обеспечения открытости и прозрачности информации о контрактной системе.

Постановление Правительства о порядке и сроках ввода ЕИС в принято только в январе 2015 года. Срок введения ЕИС – с 1 января 2016 года.

При этом следует отметить, что передача полномочий по созданию ЕИС от Минэкономразвития России Федеральному казначейству, а также необходимость доработки технического задания, привели к задержке работ по созданию ЕИС на 1 год.

Кроме того, отсутствие на официальном сайте zakupki.gov.ru, который действует до ввода в эксплуатацию единой информационной системы (ЕИС), полноценной интеграции функциональных процессов, начиная от планирования закупок и заканчивая заключением и исполнением контракта, а также каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (как инструмента повышения эффективности закупок за счет обеспечения сопоставимости однотипных закупок и мониторинга цен), не позволяет в полной мере осуществлять предупреждающий контроль в сфере закупок.

При этом объем средств, направленных на развитие и обеспечение функционирования Официального сайта за 2010-2014 годы, составил около 2,8 млрд. руб.

Остается не до конца решенным вопрос кадрового обеспечения системы закупок в части отсутствия единых подходов по подготовке специалистов сферы закупок. Нет соответствующих профессиональных стандартов подготовки профильных специалистов.

Кроме того, в работе контрактных служб не предусмотрено применение ключевых показателей эффективности их деятельности.

Определенные вопросы есть к эффективности контроля в сфере закупок.

Контрольными органами не в полной мере осуществляются полномочия. И это не позволяет в полной мере оказывать влияние на повышение качества применения нового законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Например, ФАС России не внедрено в практику проведение плановых проверок соблюдения законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

Требует активизации деятельности в сфере закупок Росфиннадзора, к сфере деятельности которого относятся такие коррупциогенные этапы осуществления закупок как обоснование начальных (максимальных) цен контрактов, а также применения мер ответственности в рамках исполнения контракта.

По итогам анализа закупок необходимо отметить общую негативную тенденцию снижения относительной экономии бюджетных средств по итогам осуществления закупок (в 2012 году – 8%, в 2013 году – 7%, в 2014 году 5%), которые вызваны, в том числе увеличением объема крупных закупок (на 26%), определенным образом влияющих на уровень конкуренции.

Причем такая тенденция отмечена как по уровням осуществления закупок, так и по способам.

Увеличение количества способов осуществления закупок, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ, не оказало существенного влияния на структуру закупок – основная доля объявленных закупок (по сумме) по-прежнему приходится на электронные аукционы (56%).

Счетной палатой в 2014 году организованы и проведены мероприятия по обеспечению проведения аудита в сфере закупок (методическое и кадровое обеспечение, межведомственное взаимодействие и др.).

Отмечу, что для эффективного исполнения новых законодательных полномочий в сфере контрактного аудита, Счетная палата усилила свою методологическую базу, разработав Методические рекомендации по проведению аудита в сфере закупок (21 марта 2014 года утверждены Коллегией Счетной палаты).

Данный документ представляет собой детальный алгоритм действий инспекторского состава при проведении проверок в области контрактной системы.

В 4 квартале этого года мы планируем разработать Стандарт «Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг, осуществляемых объектами аудита (контроля)» (в соответствии со среднесрочным планом методологического обеспечения деятельности Счетной палаты Российской Федерации на 2014 - 2016 годы).

В целом в 2014 году Счетной палатой было проведено более 100 контрольных мероприятий, в рамках которых проверялась закупочная деятельность объектов аудита. По результатам указанных проверок выявлено 276 нарушений законодательства о размещении заказов и законодательства о контрактной системе в сфере закупок на общую сумму 39,6 млрд. руб., основная часть которых касалась:

  • неразмещения или нарушения сроков размещения планов-графиков закупок или сроков внесения изменений;
  • несоблюдения порядка проведения торгов;
  • нарушения порядка заключения контрактов;
  • нарушения порядка размещения заказа у единственного поставщика подрядчика, исполнителя;
  • нарушения условий контрактов, в том числе необоснованное их изменение;
  • неприменения мер ответственности по контракту.

Выявлялись и коррупционные риски. Например, в ФГБУ «Центр спортивной подготовки сборных команд России» установлен факт аффилированности заместителя директора учреждения с организациями, с которыми заключались государственные контракты.

Непосредственно нарушения Федерального закона № 44-ФЗ были выявлены Счетной палатой при проведении 21-го контрольного мероприятия, в рамках которых проверено 36 заказчиков федерального и регионального уровня (нарушения выявлены в закупках на общую сумму около 7 млрд. руб.).

Распределение выявленных Счетной палатой нарушений 44-ФЗ нарушений показано на слайде № 7.

По итогам проведенного аудита в сфере закупок (по № 44-ФЗ) Счетной палатой направлено 12 представлений, 4 обращения направлено в правоохранительные органы, 6 обращений – в контрольные органы.

Определенную работу провели контрольно-счетные органы субъектов РФ.

В 2014 году КСО проведено 282 мероприятия, в рамках которых проводился аудит в сфере закупок, проверено более 1 тысячи заказчиков.

По результатам проверок выявлено более 2 тысяч нарушений, связанных осуществлением закупок (нарушения выявлены в закупках на общую сумму 7,4 млрд. рублей).

Вместе с тем, представленная информация показывает, что не всеми КСО в течение 2014 года предприняты меры по обеспечению проведения аудита в сфере закупок – из 82 КСО, представивших сведения, аудит в сфере закупок проводили 53 КСО.

Необходимо отметить, что по результатам проведенных мероприятий как Счетной палатой, так и КСО выявлялся весь спектр нарушений на всех этапах закупочного цикла, начиная с организации закупочной деятельности и заканчивая исполнением контрактов, применением его результатов.

Неснижение количества выявляемых нарушений в сфере закупок свидетельствует об актуальности осуществления аудита в сфере закупок в 2015 году.

Обращаю внимание на зоны риска, в том числе коррупционного характера, на которые необходимо обращать пристальное внимание:

первое – это обоснование (начальных) максимальных цен контрактов. Так, при проведении проверок Счетная палата выявила случаи, когда заказчиками для сопоставления рыночных цен запросы направляются потенциальным исполнителям, которые аффилированы между собой, что приводит к завышению начальных (максимальных) цен контрактов и в результате к неэффективному использованию бюджетных средств;

второе - ограничение доступа к информации об объявляемых закупках с целью минимизации конкуренции на торгах. Встречаются такие случаи «маскировки», когда наименование и предмет закупки в извещении не соответствуют перечню товаров и содержанию оказываемых услуг, указанных в закупочной документации.

третье - создание «дружественному» поставщику преимущественных условий в конкурсной документации путем установления неценовых критериев оценки заявок, максимальные значения по которым может получить только он;

четвертое - незаконные внесения изменения в заключенный контракт в части увеличения объема авансирования, увеличения срока поставки, создающие привилегированное положение контрагенту;

пятое - осуществление заказчиками приемки невыполненных работ, а также неприменение штрафных санкций к исполнителю контракта за его ненадлежащее исполнение.

шестое – проведение закупок товаров с избыточными свойствами, что, увы, пока еще не осталось в прошлом.

 

В рамках проводимого мониторинга заключения крупных контрактов (на сумму свыше 1 млрд. рублей), выявляются контракты, которые заключаются с организациями, входящими в иерархию владения юридических лиц, зарегистрированных в иностранных юрисдикциях.

Из 280-ти проанализированных контрактов, заключенных в 2014 году, выявлено 50 таких контрактов на общую сумму около 272,4 млрд. рублей (21%).

 

В целом результаты экспертно-аналитического мероприятия показывают, что Федеральный закон № 44-ФЗ не создал предпосылки для повышения эффективности использования бюджетных средств, направляемых на закупки.

По итогам 2014 года цели, которые изначально ставились перед новым законодательством, не достигнуты (экономия бюджетных средств по результатам закупок снижается, на низком уровне остается прозрачность закупок, не внедрена система планирования, обоснования и нормирования закупок, не снижается количество выявляемых нарушений в сфере закупок).

Можно констатировать, что 44-ФЗ в действующей редакции с учетом отложенных норм не стал полноценным инструментом регулирования всего цикла осуществления закупочной деятельности, увязывающего вопросы бюджетного планирования, полноценного отражения закупочной деятельности в информационной системе, контроля и мониторинга закупок.

То есть он по своей сути не изменил подходы и требования к закупочной деятельности, установленные ранее Федеральным законом № 94-ФЗ.

В целях устранения установленных недостатков Счетной палатой подготовлено и направлено в Правительство Российской Федерации соответствующее обращение, в котором, в частности предложено усилить контроль в части:

принятия в 2015 году всего комплекса нормативных правовых актов по обоснованию и нормированию в сфере закупок, а также внедрения мониторинга системы нормирования в сфере закупок;

реализации мероприятий по внедрению с 2016 года ЕИС;

формирования системы подготовки специалистов в сфере закупок, при необходимости рассмотреть вопрос о включении в Типовое положение (регламент) о контрактной службе ключевых показателей эффективности деятельности контрактных служб (контрактных управляющих) и механизма их мониторинга.

Дополнительно обращено внимание на актуальность установления запрета на участие в закупках не только офшорных компаний, но и юридических лиц, учредителями которых являются компании, зарегистрированные в иностранных юрисдикциях, а также на привлечение исполнителем контракта третьих лиц (субподрядчиков, соисполнителей) из числа офшорных компаний.

 

В заключение отмечу, что мониторинг развития контрактной системы будет проводиться Счетной палатой и в этом году.

Планируем, что данная работа, а также вопросы методологического обеспечения проведения контрактного аудита, будет осуществляться во взаимодействии с контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.

Спасибо за внимание!