Ознакомиться с докладами и документами Всероссийской конференции контрольно-счетных органов «Реализация положений 44-фз, регламентирующих проведение аудита в сфере закупок, анализ, практика применения»

«Практика Контрольно-счетной палаты Иркутской области в части осуществления аудита в сфере закупок». Председатель Контрольно-счетной палаты Иркутской области И.П.Морохоева (доклад)

«Практика Контрольно-счетной палаты Иркутской области в части осуществления аудита в сфере закупок»

Председатель Контрольно-счетной палаты Иркутской области Морохоева Ирина Петровна

Реализация полномочий контрольно-счетных органов по аудиту в сфере закупок является одним из наиболее действенных механизмов повышения эффективности использования бюджетных средств на современном этапе.

В соответствии со ст.11 Федерального закона Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Таким образом, четко разграничены понятия аудита закупок и контроля в сфере закупок. Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и контрольно-счетными органами муниципальных образований. Контроль в сфере закупок осуществляется федеральными, областными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти местного самоуправления, уполномоченными на осуществление контроля, органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Необходимо отметить, что на начальном этапе реализации положений Федерального закона № 44-ФЗ в Иркутской области были случаи, когда на муниципальные контрольно-счетные органы возлагались полномочия органов контроля по согласованию закупок (г. Зима, г. Усолье-Сибирское и другие). После вмешательства Контрольно-счетной палаты Иркутской области, которая обратила внимание прокуратуры области на данное нарушение, ситуация была исправлена.

Аудит в сфере закупок, осуществляемый контрольно-счетными органами, охватывает все этапы деятельности заказчика в сфере закупок, а именно:

этап планирования закупок товаров (работ, услуг),

этап осуществления закупок,

этап заключения и исполнения контракта.

Одним из важнейших, на наш взгляд, этапов аудита в сфере закупок является анализ эффективности расходов, в том числе в процессе их планирования, заключения и исполнения контрактов.

Известно, что под эффективностью расходов на закупки понимается эффективное применение имеющихся ресурсов, а также обеспечение лучших условий исполнения контракта на основе критериев, указанных в документации о закупке, при одновременном достижении запланированных целей осуществления закупок.

При этом оценка эффективности расходов на закупки, осуществляемая КСП Иркутской области в ходе контрольного мероприятия «Аудит эффективности использования бюджетных средств, направленных на закупки продуктов питания для областных государственных учреждений, подведомственных министерству здравоохранения Иркутской области», показала, что экономии бюджетных средств не придается особого значения, цены на закупаемые продукты питания по ряду заключенных договоров превышают средние потребительские цены (по данным Иркутскстата).

Отмечены поставки овощей по следующим ценам: капуста - 35 рублей/кг (средняя цена - 31,16 рублей/кг), свекла - 46 рублей/кг (34,88), морковь - 46 рублей/кг (42,1), картофель – 45 рублей/кг (33,71). Несмотря на кажущуюся незначительность, эти примеры говорят о тенденции и она неутешительна – закупки пока не ведут к экономии средств.

Причины просты - недостаточное обоснование цены и анализ рынка при заключении контрактов и договоров с единственными поставщиками, что приводило к завышению цен и нарушению принципа эффективности бюджетных средств.

Говоря о полномочия контрольно-счетных органов по устранению нарушений, необходимо отметить, что согласно статье 7.29, 7.30, 7.32 КоАП РФ информация о нарушениях законодательства о контрактной системе и соответствующие материалы направляются в контрольные органы в сфере закупок для принятия мер реагирования.

КСП Иркутской области соответствующие материалы направляет в Службу государственного финансового контроля региона. В 2015 году приняты меры по результатам рассмотрения информационно-аналитической записки о проведенном аудите закупок в соответствии со статьей 98 Федерального закона № 44-ФЗ. Должностное лицо агентства лесного хозяйства региона признано виновным и получило административный штраф в размере 20 тыс. рублей. Также признано виновным должностное лицо министерства по жилищной политике и энергетике области, назначен штраф в размере 15 тыс. рублей.

Необходимо отметить, что согласно статье 18 Федерального закона № 44‑ФЗ, вступающей в силу в 2016 году, контрольно-счетным органам представлено право оценивать обоснованность осуществления закупки. Это дополнительное полномочие, к реализации которого надо быть готовым. Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика. Обоснованию подлежат объекты закупки, начальная (максимальная) цена контракта, способ определения поставщика, в том числе дополнительные требования к участникам закупки.

Уточнена в законе и схема работы при установлении нарушений – в случае признания органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля планируемой закупки необоснованной, органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля выдают предписания об устранении выявленных нарушений и привлекают к административной ответственности виновных лиц. Таким образом, реализация полномочия будет тесно связано с качеством взаимодействия органов внешнего и внутреннего финансового контроля. Полагаю, что форму взаимодействия возможно установить в рамках соглашения между органами внутреннего и внешнего финансового контроля.  

Минэкономразвития России разработало проект Постановления Правительства РФ «Об установлении порядка обоснования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и формы такого обоснования», на 25 мая 2015 года документ не подписан, полагаю, это вопрос времени, сейчас с ним можно ознакомиться в системе «Консультант».

В соответствии с Посланием Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, в связи с необходимостью максимально эффективного использования бюджетных средств и других ресурсов, для снижения нагрузки на объекты контроля необходимо активное внедрение риск ориентированного планирования контрольной деятельности на основе оценки данных, в том числе размещенных в информационно-коммуникационной сети «Интернет», получаемых в ходе экспертно-аналитической деятельности.

КСП Иркутской области при проведении аудита в сфере закупок активно внедряет методы удаленного аудита, в том числе для снижения нагрузки на объекты проверок. Я говорю о таких ресурсах, как официальный сайт закупок www.zakupki.gov.ru, система «Контур-Фокус», Информационно-аналитическая система Федерального казначейства России kpebi.fsfk.local, Портал Счетной палаты РФ и контрольно-счетных органов субъектов РФ, и т.д. Все сотрудники КСП области получили необходимые допуски и ключи для работы с данными системами, прошли необходимые тренинги.

Кроме того, в части риск ориентированного планирования оказывает существенное влияние на контрольную деятельность КСП Иркутской области ежемесячный мониторинг исполнения областного бюджета, который проводится сводной информационно-аналитической инспекцией. Оценка объемов финансирования отдельных государственных программ и их мероприятий, анализ равномерности исполнения областного бюджета позволяет найти наиболее актуальные для контрольной деятельности направления.    

Говоря более подробно о практике аудита в сфере закупок, следует отметить, что КСП Иркутской области в 2014 году выявила нарушений на 267 170,8 тыс. рублей.

Анализ закупок показал следующее.

Большая часть государственных заказчиков Иркутской области в 2014 году несвоевременно разместили планы - графики на официальном сайте закупок.

Отдельными заказчиками допускались случаи несоблюдения сроков размещения информации в реестре контрактов на официальном сайте закупок о заключении, изменении и исполнении государственных контрактов.

В ходе аудита закупок министерства имущественных отношений Иркутской области выявлены случаи несоблюдения положений ч.1 ст. 94, ч.1 ст. 101 Федерального закона № 44-ФЗ (при проведении закупок жилых помещений).

Установлены факты несоблюдения государственными заказчиками Иркутской области требований п. 7 Особенностей, согласно которому в случае осуществления закупки у единственного поставщика в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 93 Федерального закона № 44-ФЗ заказчик обязан не позднее, чем за один день до даты заключения контракта внести соответствующие изменения в план-график.

Выявлены случаи выполнения строительных работ до начала процедур по размещению государственного заказа. Например, извещения о проведении открытых аукционов на строительство фельдшерско-акушерских пунктов в Балаганском районе в с. Бирит, с.Тарнополь, с.Коновалово.

В начале 2015 года КСП области проведен аудит в сфере закупок по отдельным ГРБС за 2014 год. При этом объектом аудита в основном стала информация, размещенная на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

 

Выявлено 25 случаев несоблюдения положений Федерального закона № 44-ФЗ на общую сумму 158 851,5 тыс. рублей, в том числе:

4 224 тыс. рублей - не достижение целей проведенных закупок, отсутствие контроля за исполнением поставщиком условий контрактов (ч.1,3 ст.94, ч.1 ст. 101 Федерального закона № 44-ФЗ),

64 671 тыс. рублей - не соблюдение государственными заказчиками порядка заключения контрактов с единственным поставщиком (ч.2 ст.112 Федерального закона № 44-ФЗ, п.7 Особенностей),

49 909,3 тыс. рублей - не соблюдение государственными заказчиками сроков размещения информации в реестре контрактов о заключении контракта (ч.3 ст. 103 Федерального закона № 44-ФЗ);

27 447,2 тыс. рублей - не соблюдение государственными заказчиками Иркутской области сроков размещения информации в реестре контрактов об исполнении контракта (ч.9 ст.94 Федерального закона № 44-ФЗ),

12 600 тыс. рублей - заключение государственными заказчиками Иркутской области контрактов, не отражённых в плане-графике (ч.2 ст. 72 БК РФ).   

В текущем году работа продолжается и значительно активизировалась. Решением коллегии КСП Иркутской области в программу каждого контрольного мероприятия включается вопросы, связанные с аудитом закупок. Кроме того, проведены тематические мероприятия, итоги которых размещены на официальном сайте КСП Иркутской области www.irksp.ru.

Уже сейчас можно сказать, что объем выявляемых нарушений превысит соответствующие показатели 2014 года. При этом ошибки допускают даже министерства, которые призваны регулировать работу в данном направлении.

Так, аудит использования средств областного бюджета, выделенных министерству по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области, показал, что в нарушение ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ и условий контракта приняты и оплачены услуги сверх установленного контрактом количества, при этом другие услуги, предусмотренные спецификацией, не оказывались вообще, либо оказывались в меньшем объеме (заправка картриджей).

В нарушение условий контракта, ст. 94 Федерального закона № 44-ФЗ оплата за поставленные товары, выполненные работы, оказанные услуги осуществлялась позднее установленного срока.

Выявляются нарушения и в муниципальных образованиях. Так, централизованная закупка продуктов питания для 8 школ Балаганского района осуществлена Управлением образования Балаганского района без наделения полномочиями на определение поставщиков для нескольких муниципальных учреждений.

В нарушение ч. 2 статьи 54 Федерального закона № 44-ФЗ контракты заключены ранее 10 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе. В контрактах не установлен размер штрафа. С отступлением от требований законодательства (статья 22 Федерального закона № 44-ФЗ) в Балаганском районе сформирована начальная цена контракта в сумме 495 тыс. рублей на приобретение жилого помещения по обеспечению жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

 

При проверке Зиминского района установлены нарушения в сфере закупок в сумме 500,0 тыс. рублей. В договорах на поставку учебных пособий и книг не было включено обязательное условие об ответственности заказчика и поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных договором.

Проверкой бюджетных и автономных учреждений, подведомственных министерству по физической культуре, спорту и молодежной политики Иркутской области и министерству культуры и архивов Иркутской области, выявлено нарушений в сфере закупок всего на 4 758,9 тыс. рублей, в том числе в рамках Федерального закона № 44-ФЗ – 1 993,1 в рамках Федерального закона № 223‑ФЗ - 2 765,8 тыс. рублей.

При этом необходимо отметить, что министерство по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области перепоручило проведение процедуры закупок для проведения мероприятий «Байкал-2020» автономному учреждению, которое имеет правовую возможность проводить закупки вне рамок Федерального закона № 44-ФЗ. Вместе с тем, проведение молодежных мероприятий не относится к основным видам деятельности и не соотносится с целью, для достижения которой создано учреждение. Фактически учреждение кроме проведения процедуры закупки в рамках Федерального закона № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» и оплаты по заключенному договору на сумму 7 486,2 тыс. рублей никаких функций не выполняло ввиду отсутствия в штате соответствующих сотрудников. Материалы об ограничении конкуренции переданы в Федеральное Управление антимонопольной службы по Иркутской области, которое возбудило административное дело.

Организация работы по реализации полномочий в рамках Федерального закона № 44-ФЗ тесно связана с рядом федеральных структур. Так, мы тесно сотрудничаем с Управлением федерального казначейства по Иркутской области, с УФАС по Иркутской области.

В 2014 году УФАС по материалам КСП Иркутской области возбуждено дело в отношении должностных лиц министерства образования по признакам нарушения Федерального закона «О защите конкуренции». Должностные лица понесли административную ответственность, министерство образования области получило предписание об устранении нарушений. В 2015 году по материалам КСП Иркутской области о выявленных нарушениях в действиях администрации Заларинского муниципального образования УФАС по Иркутской области подало заявление в Арбитражный суд Иркутской области о признании одной закупки недействительной. По другому аукциону проводится внеплановая проверка. Кроме того, в 2015 году возбуждено административное дело в отношении должностных лиц министерства по физической культуре, спорту и молодежной политике Иркутской области.

Этот опыт взаимодействия будет использоваться в дальнейшем КСП Иркутской области при работе в рамках Федерального закона № 44-ФЗ.

Значительное внимание уделяется взаимодействию с прокуратурой Иркутской области, также в рамках заключенного соглашения. Из последних примеров можно отметить, что в рамках проверки использования средств областного бюджета, направленных в 2014 году в рамках Государственной программы Иркутской области «Доступное жилье», в прокуратуру Иркутской области было направлено 7 материалов для принятия мер прокурорского реагирования. Глава администрации и руководитель УКС г. Усолья-Сибирского будут привлечены к административной ответственности.

С 2015 года в программы наших контрольных мероприятий аудит в сфере закупок включается как один из основных вопросов. Проводятся мероприятия, полностью посвященные аудиту в сфере закупок. Уже есть результаты. Так, по итогам аудита эффективности использования бюджетных средств, направленных на закупки продуктов питания для областных государственных учреждений, принимаются меры по внедрению программного продукта «Диетическое питание», который позволит автоматизировать документооборот в медицинских организациях, обеспечить контроль за учетом и расходованием продуктов питания.

В соответствии со статьей 98 Федерального закона № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» КСП Иркутской области ежеквартально подводит итоги аудита в сфере закупок, направляет результаты в Законодательное Собрание, Губернатору Иркутской области, в службу государственного финансового контроля Иркутской области, при необходимости – в Управление Федеральной антимонопольной службы РФ по Иркутской области.

В рамках оценки антикризисных мер мы все должны обратить повышенное внимание на эффективность бюджетных расходов, сосредоточиться на выработке предложений по оптимизации расходов и повышению собственных доходов. Это необходимо делать в тесном взаимодействии с исполнительными органами власти, и аудит в сфере закупок должен стать инструментом по проведению данной работы.