Выступление заместителя председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга Русаковой Ю.С. на видеоконференции «Практика проведения экспертизы государственных программ в целях предотвращения неэффективных расходов» Отделения Совета контрольно-счетных

Основные тезисы выступления на тему «Практика проведения экспертизы государственных программ в целях предотвращения неэффективных расходов. Опыт КСП Санкт-Петербурга»

1. Экспертиза проектов госпрограмм:

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации в Законе Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» предусмотрена норма, согласно которой Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга должна осуществлять финансово-экономическую экспертизу госпрограмм. Однако, по настоящее время остается нерешенным до конца вопрос о том, когда эту экспертизу следует проводить – до, либо после утверждения Правительством города госпрограмм. Мы не исключены также из процесса, как формирования и оперативного мониторинга реализации госпрограмм, так и оценки достижения их годовых результатов. Это стало возможным после заключения с соответствующим комитетом Правительства города соглашения, согласно которому нам направляются на экспертизу именно проекты госпрограмм.

Таким образом, в соответствии с возложенными полномочиями Контрольно-счетная палата Санкт-Петербурга начала проводить экспертизу госпрограмм еще в 2014 году до подготовки заключения на проект закона «О бюджете Санкт-Петербурга на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов».

Для проведения финансово-экономической экспертизы в Контрольно-счетную палату были направлены проекты госпрограмм, которые были согласованы со всеми соисполнителями. Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга были проанализированы прилагаемые к проектам госпрограмм пояснительные записки, содержащие финансово-экономические обоснования, включающие основные материалы:

• обоснования планируемого объема финансирования мероприятий госпрограммы;
• методику расчета и источники информации по целевым показателям госпрограммы, индикаторам подпрограмм и отдельных мероприятий;
• информацию об инвестиционных проектах в сфере реализации госпрограммы;
• сведения о расходах бюджета, необходимых для финансового обеспечения реализации мероприятий госпрограммы, по главным распорядителям и кодам бюджетной классификации.

В ходе экспертизы Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга осуществлялось содержательное рассмотрение и оценка проекта госпрограммы, которая включала в себя оценку:

соответствия проекта госпрограммы основным направлениям государственной политики, установленным законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Санкт-Петербурга в соответствующей сфере обеспечения жизнедеятельности;

обоснованности и достоверности объема ресурсного обеспечения госпрограммы, а также оценку соответствия программы в части бюджетных расходов требованиям бюджетного законодательства.

Ни для кого не секрет, что сокращению рисков возникновения неэффективных трат во-многом способствует экспертиза госпрограмм на начальных этапах их формирования. Как показывает наш опыт, эффективнее и рациональнее проводить экспертизу программ на стадии их проектов. При экспертизе госпрограмм, а также подготовке заключений на законопроекты о бюджете первоочередной оценке подлежали:

• степень достаточности финансовых ресурсов;
• правильность применения бюджетного законодательства;
• законность механизмов финансового регулирования;
• соотношение предполагаемых затрата и результатов;
• финансово-экономическая обоснованность.

По результатам финансово-экономической экспертизы проектов госпрограмм Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга было выявлено более 450 нарушений, типичные из которых сводились к следующему:

1. Отсутствие показателей «майских» Указов Президента Российской Федерации.
2. Несоответствие показателей госпрограмм целевым показателям, содержащимся в Указах Президента Российской Федерации от 07.05.2012, что создает риск их невыполнения и затрудняет оценку реализации комплекса задач, определенных госпрограммами.
3. Несогласованность госпрограмм целям государственной политики в сфере их реализации, установленных в документах стратегического планирования.
4. Цели, задачи, мероприятия и показатели госпрограмм были не во всех случаях увязаны со стратегическими приоритетами Санкт-Петербурга.
5. Отсутствие прогнозов и анализа развития сфер реализации госпрограмм, что не обуславливает предсказуемость принимаемых решений и перспективы развития;
6. Отсутствие стартовых значений показателей на момент начала реализации госпрограмм привело бы к невозможности проведения оценки эффективности реализации государственных программ по итогам 2015 года.
7. Отсутствие положительной динамики планируемых результатов при одновременном росте финансового обеспечения.

На некоторых выявленных замечаниях и недостатках госпрограмм хотелось бы остановиться подробнее.

Так, по госпрограмме «Развитие образования», занимающей по объему бюджетных ассигнований первое место, в ходе проведения финансово-экономической экспертизы мы выявили, что предусмотренные шестью подпрограммами индикаторы не отражают в полной мере степень достижения целей, задач и эффективность выполнения планируемых в рамках подпрограмм мероприятий. Например, в подпрограмме «Дошкольное образование» отсутствовали показатели, характеризующие доступность дошкольного образования для детей раннего возраста до 3 лет и качество услуг в дошкольных учреждениях.

По результатам экспертизы проекта второй по объему госпрограммы «Развитие транспортной системы» при анализе целевых показателей было выявлено, что по ряду из них не представляется возможным полноценно оценить согласованность степени достижения результатов реализации госпрограммы с документами стратегического планирования.

Например: показатели

«Увеличение доли населения, удовлетворенного качеством обслуживания на городском пассажирском транспорте»,

«Снижение количества ДТП на 10 тысяч зарегистрированных транспортных средств»

не сопоставимы с показателями, предусмотренными Стратегией социально-экономического развития Санкт-Петербурга до 2030 года:

«Увеличение доли населения, пользующейся услугами городского пассажирского транспорта»,

«Количество зарегистрированных дорожно-транспортных происшествий на 10 тысяч транспортных средств».

В проектах госпрограмм «Содействие занятости населения» и «Развитие сферы культуры и туризма» не были обозначены стартовые значения целевых показателей госпрограммы на момент начала ее действия, а представленные целевые показатели госпрограмм не имели динамики своего развития при одновременном росте финансового обеспечения, что создавало риски невозможности полноценной оценки эффективности и результативности реализации госпрограммы в дальнейшем.

Например: в проекте госпрограммы «Содействие занятости населения» динамика отсутствовала по 13 из 27 показателей, а именно – показатель «Доля безработных граждан, получивших государственные услуги по прохождению профессионального обучения и получению дополнительного профессионального образования по направлению органов службы занятости» запланирован на уровне «14,2 %» на протяжении всего периода действия программы с 2015 по 2020 год;

В проекте госпрограммы «Развитие сферы культуры и туризма» показатель «Увеличение посещаемости платных мероприятий парков культуры и отдыха» был запланирован на уровне «0,014 посещений на 1 жителя в год» на протяжении всего периода действия программы с 2015 по 2020 год, а показатель «Прием архивных документов» запланирован на уровне «60 тысяч единиц» на протяжении 2018-2020 года.

Поскольку экспертиза госпрограмм проводилась до их утверждения Правительством города, подавляющее большинство наших замечаний были приняты ответственными исполнителями госпрограмм и устранены на этапе их согласования. Ряд замечаний, в том числе изложенных в заключении на проект бюджета, были приведены в соответствие с законом о бюджете после вступления его в действие.

1. Оперативный мониторинг реализации госпрограмм:

Осуществление контроля за расходованием бюджетных средств в рамках программного бюджета не ограничивается мероприятиями по проведению финансово-экономических экспертиз госпрограмм.

В процессе осуществления оперативного (текущего) контроля за исполнением бюджета Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга формируются аналитические материалы текущего исполнения госпрограмм с учетом объемов их финансирования в сравнении с показателями, утвержденными законом о бюджете.

Кроме того, информационную основу при оперативном анализе составляют также представляемые в Контрольно-счетную палату Санкт-Петербурга
Планы-графики реализации госпрограмм, детализированные не только отдельными мероприятиями, подлежащими выполнению в текущем финансовом году, но и связанные с объемами финансового обеспечения по конкретной целевой статье расходов.

Подобный скрупулезный подход делает возможным уже на этапе текущего исполнения бюджета обеспечить во-первых – сквозной и непрерывный контроль, во-вторых – сформировать картотеку тех проблем достижения эффективности госпрограмм, которые следует детально изучить последующем – в ходе внешних проверок.

1. Внешняя проверка.

По результатам проводимых внешних проверок годовых отчетов об исполнении бюджетов, с учетом анализа, как бюджетной отчетности, так и отчетности о ходе реализации госпрограмм, отмечается, что оценка эффективности во многом зависит от качества бюджетного планирования. Это требует от исполнительных органов своевременной инвентаризации обязательств, либо внесения соответствующих изменений в госпрограммы.

Зачастую объем обязательств по программным мероприятиям изначально не обеспечен финансовыми ресурсами в объемах, предусмотренных госпрограммой.

В большинстве случаев сведения, отражаемые главными распорядителями в своей бюджетной отчетности в качестве показателей результативности (форма Минфина № 0503162), не подтверждаются данными отчетов о ходе реализации госпрограмм.

Отмечается отсутствие четкой взаимосвязи между госпрограммой и бюджетными ассигнованиями, предусмотренными на их реализацию. Об отсутствии такой взаимосвязи свидетельствует и тот факт, что изменение перечня мероприятий либо объемов финансирования осуществляется, в ряде случаев, без соответствующей корректировки целевых индикаторов, показателей результативности и ожидаемых конечных результатов, что, может классифицироваться как неэффективное использование бюджетных средств.

Многократные изменения госпрограмм также свидетельствуют о наличии резервов повышения качества планирования и стратегического менеджмента.

Показатели результативности, указываемые в бюджетной отчетности, не во всех случаях соответствуют данным Отчетов о ходе реализации госпрограмм, Отчета об исполнении Адресной инвестиционной программы, что, по нашему мнению, пока исключило возможность подтвердить достижение основной цели перехода на программный бюджет – увязки бюджетных ассигнований с конкретными достижимыми показателями.

Несмотря на то, что в Отчетах по госпрограммам ответственными исполнителями приведены количественные характеристики выполнения детализированных мероприятий по всем целевым статьям, в Сведениях о результатах деятельности (ф. 0503162), и в текстовой части Пояснительной записки (ф. 0503160), показатели результативности указываются не по всем расходам главных распорядителей.

Ежегодно оценка госпрограмм производится ответственными исполнителями с несоблюдением Методики. По результатам такой оценки установлено, что со средним уровнем эффективности реализованы в 2015 году – 4 госпрограммы, в 2016 году – 1, что, по нашему мнению, не может быть признано объективным, из-за применения при оценке в расчетах не показателей закона о бюджете, а данных сводной бюджетной росписи, как вы знаете – зачастую соответствующих фактически произведенным кассовым расходам.

Несмотря на достижение ряда значений целевых показателей госпрограмм, ответственными исполнителями по результатам оценки реализации госпрограмм не принимаются меры по пересмотру плановых значений уже достигнутых целевых показателей, что влечет их перевыполнение по итогам финансового года.

По результатам последующего контроля и анализа реализации госпрограмм становится очевидным, что они:

• не стали системой взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития;
• не в полной мере обеспечивают согласованность элементов бюджетного планирования со всеми документами стратегического планирования;
• представляют собой набор мероприятий, объединенных, как правило, по отраслевому принципу и не обеспечивающих в полной мере достижение поставленных целей.

1. С учетом результатов внешних проверок отчетов об исполнения бюджета в «программном» формате основными проблемами и вопросами, не решенными до конца, остаются:

• cложность и неопробированность методологии программного бюджетирования;
• несовершенство стратегических документов регионального уровня, их несогласованность с бюджетной политикой, экономическими реалиями, носящими декларативный и неопределенный характер;
• наличие в непрограммной части бюджета мероприятий, подлежащих финансированию в составе соответствующих госпрограмм;
• недостаточный уровень квалификации работников органов государственной власти в части навыков стратегического планирования, системного целеполагания, управления по результатам;
• проблема взаимодействия ответственного исполнителя и соисполнителей в части координации деятельности;
• отсутствие должного внутреннего контроля за исполнением.

Кроме того, в нарушение требований Бюджетного кодекса ответственными исполнителями своевременная корректировка госпрограмм не осуществляется, неоднократно нарушаются сроки приведения объемов финансирования госпрограмм в соответствие с законом о бюджете, а в подавляющем большинстве не соответствуют и в настоящее время. На 01 октября 2017 года объемы финансирования не приведены в соответствие с параметрами бюджета по 14 госпрограммам.

Не реализованы требования законодательства Санкт-Петербурга о необходимости дополнения ответственными исполнителями госпрограмм мероприятиями шестого года, а также об исключении мероприятий, реализация которых осуществлялась в прошедшем году. Исключением является только 1 госпрограмма.

В завершение еще раз хочется констатировать, что госпрограммы так и не стали системой взаимоувязанных мероприятий, направленных на достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития.

Поэтому, очевидно, что госпрограммы, которые изначально задумывались как инструмент стратегического планирования, в скором будущем подлежат пересмотру, вплоть до их трансформации с учетом новых вызовов.

Таким образом, предотвращению неэффективных расходов, по нашему мнению, должна предшествовать скрупулезная работа контрольно-счетных органов на всех трех последовательных этапах бюджетного процесса – предварительном, текущем и последующем, поскольку бюджет Санкт-Петербурга формируется на основе госпрограмм, сгруппированным по четырем стратегическим направлениям:

• развитие человеческого капитала,
• укрепление здоровья населения,
• повышение качества городской среды,
• обеспечение устойчивого экономического роста, эффективности управления и развитие гражданского общества.

Спасибо за внимание.