Выступление Председателя Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга В.С. Лопатникова на заседании Бюджетно-финансового комитета Законодательного Собрания Санкт-Петербурга о Заключении Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на проект закона Санкт-Петер
Уважаемые коллеги!
В соответствии с требованиями бюджетного законодательства Контрольно-счетной палатой Санкт-Петербурга проведена экспертиза проекта Закона Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт- Петербурга на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов».
Проект закона внесен Губернатором Санкт-Петербурга на рассмотрение Законодательного Собрания Санкт-Петербурга с соблюдением срока, установленного бюджетным законодательством со всеми необходимыми документами и материалами.
В целом проект бюджета на предстоящий трёхлетний бюджетный цикл сформирован в соответствии с нормами бюджетного планирования. Подготовка законопроекта осуществлялась на основе базового варианта Прогноза социально-экономического развития Санкт-Петербурга с применением индекса потребительских цен 5,6 %, существенно превышающего российский показатель 4 - 4,2 %.
В Законопроекте соблюдены ограничения, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, в части предельного размера дефицита бюджета, предельного объема государственного долга, расходов на его обслуживание, сумм условно утверждаемых расходов, размера резервного фонда, а также требований по установлению общего объема бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств, и объема межбюджетных трансфертов.
При составлении Законопроекта учтена значительная часть замечаний, содержавшихся в заключениях Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга на проекты законов о бюджетах Санкт-Петербурга предыдущих лет, в том числе о необходимости отнесения бюджетных ассигнований к соответствующим государственным программам Санкт-Петербурга. Так, ранее предусмотренные в составе «непрограммных» расходов бюджетные ассигнования на реализацию Соглашения о создании и эксплуатации на основе государственно-частного партнерства автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» отнесены к программе «Развитие транспортной системы». Учтено требование о планировании расходов на основе утвержденных тарифов. Из Адресной инвестиционной программы исключены расходы, не связанные с увеличением стоимости имущества (приобретение оборудования, подвижного состава и пр.) и другие замечания.
Однако пока не удалось избежать системных нарушений и недостатков, а также добиться единообразного расчета расходов на однотипные расходы.
Прогноз поступлений по двум основным налогам: налогу на прибыль организаций и налогу на доходы физических обоснован и подтвержден расчетами. Вместе два этих налога составляют 81,1 % доходов бюджета.
Возможности увеличения доходов практически исчерпаны. В качестве источника роста поступлений в городской бюджет должно, прежде всего, рассматриваться надлежащее исполнение обязанностей главными администраторами доходов. Задолженность по платежам в бюджет достигла 45 млрд руб. Из них по неналоговым доходам - 32 млрд руб. При этом, Комитетом имущественных отношений доходы от использования имущества в очередной раз исчислены с учетом низких коэффициентов собираемости, например, по арендной плате от 65 до 85 % собираемости, а по задолженности и вовсе от 4 до 11 %. Тот же Комитет и по земельному налогу планирует собрать менее 90 % исчисленного налога.
Кроме того, еще одним возможным дополнительным источником увеличения доходов бюджета могут стать поступления от погашения задолженности по налогам, администрируемым налоговой службой, в сумме более 13 млрд руб, в том числе: по транспортному налогу - 10,6 млрд руб, налогу на имущество организаций - 1,9 млрд руб, по земельному налогу - 700 млн руб.
В ходе экспертизы установлено нарушение общих требований к методике прогнозирования поступлений доходов, отсутствие единообразия в методах прогнозирования. По отдельным налогам вместо расчетов представлены: итоговые суммы без градации в разрезе главных администраторов, некие формулы расчетов, описания алгоритма прогнозирования, либо только обоснование, что не позволяет оценить достоверность доходов в сумме не менее 10,4 млрд руб.
По нашему мнению, необходимо начать работу по совершенствованию установленного в Санкт-Петербурге порядка планирования доходов, что согласовывалось бы с основными направлениями налоговой и бюджетной политики Российской Федерации.
Расходы бюджета по сравнению с текущим годом увеличатся на 2,6 %. В качестве основы формирования проекта бюджета определены госпрограммы, требования к актуализации которым ни главными распорядителями, ни Комитетом, ответственным за их формирование и контроль за реализацией, не соблюдены.
Так, на момент подготовки заключения требования о необходимости дополнения ответственными исполнителями государственных программ мероприятий шестого года, а также об исключении мероприятий, реализация которых осуществлялась в прошедшем году, реализованы только в отношении одной госпрограммы - «Экономическое и социальное развитие территорий».
В нарушение Закона Санкт-Петербурга «О бюджетном процессе в Санкт-Петербурге» госпрограмма «Развитие сферы культуры Санкт-Петербурга» одновременно с Законопроектом не представлена, расходы на реализацию запланированы в сумме 24,3 млрд руб.
Законопроектом предусмотрено не менее 770 млн руб на мероприятия, по которым финансирование из бюджета госпрограммами не предусмотрено, что требует внесения в них соответствующих изменений. Это компенсация оплаты взноса на капитальный ремонт в многоквартирных домах, выплата земельного капитала в Санкт-Петербурге и другие расходы.
Не все расходы Адресной инвестиционной программы и не все субсидии учреждениям на финансирование государственного задания предусмотрены в соответствующих госпрограммах.
Сохраняется ряд недостатков в правовом регулировании и обосновании бюджетных показателей. Прежде всего, следует отметить, нарушение главными распорядителями порядка принятия решений об осуществлении бюджетных инвестиций, которые являются необходимым основанием для включения соответствующих расходов в бюджет.
По результатам оценки достоверности и обоснованности текущих расходов и расходов развития установлено планирование ассигнований в отсутствие расходных обязательств, положительных заключений Центра государственной экспертизы, в отсутствие адресных перечней территорий, на которых планируются проводить работы.
В нарушение требований законодательства на 2018 год запланированы расходы на капитальный ремонт в сумме 6 млрд руб в отсутствие положительного заключения Санкт-Петербургского государственного автономного учреждения «Центр государственной экспертизы» о прохождении в установленном порядке проверки достоверности сметной стоимости объектов капитального ремонта, реконструкции, строительства и адресных перечней.
По-прежнему остаются актуальными замечания Контрольно-счетной палаты Санкт-Петербурга к расчету субсидий на общую сумму почти 37 млрд руб унитарным предприятиям «Петербургский метрополитен», «Пассажиравтотранс», «Горэлектротранс». В проектах плана финансово-хозяйственной деятельности метрополитена и пояснительных записках к ним остаются не раскрытыми и нерасшифрованными показатели, участвующие в расчете субсидии, например, размером в 4,6 млрд руб. Доходы от перевозки пассажиров по 5 новым станциям запланированы на низком уровне без обоснования причин. В состав субсидии включены не подлежащие возмещению расходы на социальное развитие в сумме более 250 млн руб.
Принятый в расчетах метрополитена темп роста пассажиропотока (0,6 %) не сопоставим с данными Прогноза СЭР на 2018 - 2020 годы по росту населения и существенному увеличению туристического потока (1,8 %);
Аналогичные замечания отмечены по планам финансово-хозяйственной деятельности СПб ГУП «Пассажиравтотранс» и СПб ГУП «Горэлектротранс».
Кроме того, расчеты субсидий основаны на натуральных показателях (пассажиропоток и объем транспортной работы), достоверность определения которых подтвердить не представляется возможным.
Следует отметить, что Комитетом по транспорту не исполнены обязательные требования п. 4 ст. 16 Закона Санкт-Петербурга «О Контрольно-счетной палате Санкт-Петербурга» о ежегодном направлении в Контрольно-счетную палату Санкт-Петербурга отчетов и заключений аудиторских организаций по результатам аудиторских проверок деятельности государственных унитарных предприятий в течение 30 дней со дня их подписания.
В Заключении палаты приведен перечень расходов, по которым ответственным лицам необходимо проверить расчеты и обоснования. По разным причинам весь этот перечень требует уточнения объема бюджетных средств.
Что касается Адресной инвестиционной программы - замечания традиционны. Сохраняется практика включения в АИП объектов, не имеющих разработанной, прошедшей экспертизу и утвержденной проектной документации. На 2018 год предусмотрено 18 таких объектов.
Сохраняется тенденция предыдущих лет по срыву ввода в эксплуатацию социальных объектов. В 2018 году планируется ввести в эксплуатацию 61 объект, из которых 11 должны были быть введены в этом году. Перенос сроков строительства объектов и увеличение в разы их сметной стоимости влечет снижение результативности и эффективности расходования бюджетных средств.
Ни по одному из объектов, впервые включенных в АИП, не предоставлено информации о наличии проведенной проверки достоверности определения сметной стоимости строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Законопроектом предусмотрены расходы в сумме 5,4 млрд руб, которые планируется использовать в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых в Санкт-Петербурге на принципах государственно-частного партнерства. Вопросов к таким проектам много. При этом Инвестиционный фонд Санкт-Петербурга, образование которого возможно в соответствии с положениями Бюджетного кодекса, у нас в Санкт-Петербурге не сформирован. Создание Инвестиционного фонда Санкт-Петербурга позволило бы предусмотреть единый порядок предоставления инвестиций, права, обязанности и ответственность участников проектов, контроль и мониторинг хода реализации масштабных инвестиционных проектов.
Уровень дефицита запланирован в размерах, близких к предельно допустимым уровням. Дефицит планируется покрывать государственными облигациями.
В предстоящие три года в источниках финансирования дефицита бюджета получение кредитов из федерального бюджета не предусмотрено, поскольку Правительство Российской Федерации отказывается от широко применяемой ранее практики предоставления бюджетных кредитов регионам.
Значительные объемы государственных заимствований на внутреннем финансовом рынке обуславливают рост, как самого государственного долга (с 73 млрд руб на 01.01.2018 до 169 млрд руб на 01.01.2021), так и объема расходов на его обслуживание - в 38 раз (с 355 млн руб в 2017 году, до 13,5 млрд руб в 2020 году), чем, соответственно, будет увеличиваться нагрузка на городской бюджет.
Нами получены комментарии Комитета финансов на Заключение. До конца года предполагается принятие необходимых нормативных правовых актов по созданию расходных обязательств. По каким-то пунктам выводов даны пояснения или будут представлены дополнительные документы. Ряд замечаний планируется устранить поправками ко второму чтению. Есть и возражения, которые будем рассматривать в дальнейшей работе.
С учетом изложенного в целом проект бюджета может быть принят за основу.
Спасибо за внимание.